高度重视、把握定位，抓住契机、特色推进（高浩玮）

——高校预算执行情况审计工作的心得体会

2008年7月教育部财务司颁布了《教育部关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》（教财〔2008〕12号文），要求高校将预决算审计列入内审机构的常规工作。对于部属高校来讲，校级决算审计在上世纪80年代末～90年代初曾经是内审机构每年固定的审计内容之一。无论是教育部1996年24号令、还是2004年17号令，《教育系统内部审计工作规定》中均有明确规定“内部审计机构和审计人员有对预算执行和决算进行审计的职责和权限”，1996年24号令之后，教育部（当时国家教委）曾出台过教审〔1997〕2号文，以《教育系统内部审计准则》的形式发布过11个内部审计规范，其中包括“高等学校预算执行审计实施办法”。然而，由于之后不久外部环境及内审定位的变化，内部审计不再作为国家审计的延伸，教育审计也经历了起起落落，这11个规范多数未及付诸落实。但无论如何，预算执行审计在十几年后的今天终于再次提上日程，对内审部门而言，开展好这项工作既是挑战更是实践“有为有位”理念的重大的契机。

一、预算执行审计的重要地位

我们知道审计产生源于受托经济责任，财政关系本质也属于一种责任关系。西周时期设的“宰夫”官职就是我国古代审计的萌芽，据《周礼》记载的职责是“考百官府郡都县鄙之治，乘其财用之出入”，从中直接反映出了审计工作对“干部责任”和“财政财务收支”进行监督考核的本职属性。由此可见，作为对财政责任关系监督的预算执行审计历来就是国家审计的基本职责和永恒主题。《宪法》第91条既对我国国家审计制度建立作出规定，同时也概括阐述了审计机关的基本职责，即对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。1995年修订后的《审计法》正式赋予了审计机关对本级财政预算执行和决算审计的权力，国家审计署鲍国明司长讲“预算执行审计是国家审计的第一位任务”充分说明预算执行审计在政府审计中重要地位。

对于内部审计亦是同理。

多数高校核算管理，学校内部一般三个层次的预算：部门预算、校级财政预算、校内二级预算。“部门预算”是教育部和财政部核定学校预算的基础，以教育部“二上二下”预算控制数作为编制基础和执行依据，它需要按财政科目要求编制，与学校财务管理实际差距较大。“校级财政预算”（也称综合财务预算）是年度内学校能够统筹掌握、支配和安排的资金收支计划，收入方面既包括中央地方教育经费拨款，也包括事业收入、附属单位上缴、投资收益、利息收入等学校自筹经费；支出由“经常性支出”和“建设性支出”等校级财务统筹安排的各项开支，综合财务预算的编制和执行体现了学校当年的事业计划，也是学校财务管理的核心。“校内各级预算”包括两类，即所属各单位（各学院、各部门）的基本预算和有指定用途项目资金的收支计划（如科研经费预算），这些是校级财政预算的明细部分。因此，预算编制的科学合理、预算执行的水平和效率都直接关系到学校事业计划的能否顺利进行，关系到教育资金的使用效果。作为对校长负责、行使资金运行“免疫”职能的审计部门1995年、2003年两次修订的《审计署关于内部审计工作的规定》和1996年、2004年两版《教育系统内部审计工作规定》都将预算执行审计作为内部审计机构的首要职责权限。特别是校级财政预算（综合财务预算）涵盖了学校全部重要经济活动，无论建设工程审计、还是干部经济责任审计等各类审计业务都与之高度关联，用“内部审计4号指南”的分析，高校内部审计当前最主要的四大业务中：预算执行审计是统领，内部控制审计是基础，建设工程审计是重点，经济责任审计是抓手。

由此，预算执行审计在高校内审工作中占据着其他任何类型审计无法相比的重要地位。

二、高校预决算审计的特点和难点

归纳起来，高校预决算审计特点主要有三个：同级审、多对象和两张皮。

“同级审”是预算执行审计特有并且也是导致此项工作难以开展的最重要原因。前述学校预算有不同层次，因此预算执行审计也有“同级审”和“上审下”两种模式。“同级审”实际上是对学校本级财政预算的审计。从学校财经工作上讲，真正的决策者是党委党委会、财经工作委员会等校级权力机构，对校级综合预算的审计实质上是学校治理层面的一种自我监督和控制，财务处和审计处都是行使各自具体职责的平行部门，因此，如果没有一把手的支持将很难开展。在这方面，国家审计同样经历了对部门地区财政收支审计（1983-1986）、对下级政府财政收支审计（1987-1994）、“同级审”和“上下审”相结合（1995以后）的阶段发展历程。

第二个特点我谓之“多对象”。预算编制是一项复杂的系统工程，比照部门预算类款项级次划分法，以我校综合财务预算为例，收入预算和支出预算大约由20余类、90余款、130余项细目构成。即使最低级次“院”级支出也可能由多个执行单位完成，如本科生业务费、研究生业务费，先有财务处分别拨给教务处、研究生院等主管部门，这些经费部分由管理部门统筹支配、部分按一定标准核拨给各学院，学院内部还有各自管理分配制度，再下拨给系、学科组乃至导师个人。因此，若以某项支出为审计对象的话，预算执行审计将会面临多个不同的审计对象，由此产生的延伸审计也是预算执行审计中常见的情况。“多对象”的特点也是当前很多高校广义地理解和开展预算执行审计工作的现实基础。

第三个特点是大家常讲的预决算“两张皮”。综合预算的编制、调整、控制是学校的财务管理行为，而决算则属于会计核算行为。理论上，预算执行结果就应当是决算，但目前二者分类口径不一致，部门预算是教育部依据财政部要求下达的，因此从国家预算管理上就始终存在预算与会计核算不统一问题。这种管理方式使得对预算执行的审计职能按预算口径去检查，而无法从决算结果反映当年校级财政盈余的准确数据，从而使得预算执行结果的计算游离于复式记账的会计核算系统。

三、我校开展预决算审计的做法和体会

自2008年教财12号文件发出后，我校即着手实施。开展三年来，我们坚持稳妥起步、扎实工作，本着通过成效取得学校、财务处及各方共识和支持的宗旨，不断推动这项工作，每年一个特色，一年一个台阶。在开展这项工作中，我最大的体会是“三个把握”：即“把握定位，抓住预算执行审计之免疫灵魂”、“把握角度，寻找财务与审计工作共同的契合点”、“把握进程，结合学校自身实际循序推进工作”。

体会之一是把握定位，抓住预算执行审计之免疫灵魂。教财〔2008〕12号文中关于预算执行审计目的规定：“通过预算执行审计，促进高校按照国家法律法规积极组织收入，合理安排支出，优化资源配置，提高自己使用效益。”这样的表述准确体现了以查找揭露为手段，预防改进为目的的建设性审计目标。作为国家预算执行审计眼神的教育部高校审计，每年都会发现在预算管理或预算执行中这样那样的问题，如果我们内审在预算执行审计中提前关注并不断规范就可以帮助学校规避外部检查风险，发挥棉免疫功能。同时，我们还可以从“微观——宏观”两个方面分别把握不同的定位，微观方面，通过审计，帮助各经费执行单位查找执行偏差原因、完善管理、解决问题并使今后不出问题；宏观方面，立足增强绩效，通过科学收支测算，规范预算编制；通过控制预算调整，严肃预算执行；通过规范核算管理，征求反映结果，从而推动建立科学发展的校内财政机制。

体会之二是把握角度，寻找财务与审计工作共同的契合点。首先要求审计人员换位思考，转变观念。“病患”与“医生”、“监督”与“被监督”都是矛盾体的二个方面，但这种哲学意义上的矛盾并不表示双方一定要成为对立面。我们常常宣传审计是手段，促进和完善是目的，以此争取被审计对象的理解。反过来，我们自身何尝不需要转变观念，不能因为被审对象有不规范不完善的现象而否定其围绕学校中心发挥职能的大局。基于这样的认识我们就能站在学校高度分析学校财务工作需要改善和解决的问题，从而使财务工作和审计目标找到相同或相近的契合点，即审计部门站在学校治理高度，扮演“专业服务”和“第三方鉴证”角色，与财务处相互配合，一方面缓解校级财力经费统筹以及预算调整的压力，同时配合新出台的财务管理措施和文件，提出完善建议，合力推动学校财务管理水平的提高，形成双赢互促的良好局面，这本身也是符合内部审计服务学校事业发展大局的根本点和出发点的。

体会之三是结合校情和处情，循序推进工作。预算执行审计是一项范围广、难度大、需要较高共识度的工作，既历练业务技能更考验审计艺术。国家审计在经历由“上审下”到“同级审”与“上审下”结合的历程后，现在每年都要对中央50多个部委预算执行情况进行审计和延伸。我校开展这项工作时，同样也面临着审计模式和审计范围的选择。我们体会到既不能盲目冒进、贪大求全，也不可瞻前顾后、畏首畏尾，要结合校情实际，并且在审计力量许可的范围内突出重点，以审计成效获得共识，赢得支持，同时还要善于抓住机遇，推动工作。2012年是进行这项工作的第三年，当年面临的机遇是，为了促进经费执行进度，2011年我校首次将财年节点提前，财务处预算执行工作提早近一个月，学校每年上半年召开教代会，听取两个报告（一个是校长工作报告，一个是财务主管校长作财务报告），这就给向当年教代会报告审计情况提供了可能。我们抓住此次奇迹，在与主管校领导协商确定当年审计重点之后，2012年3月22日开始实施审计，为了给后续反馈和报告阶段留出时间，审计人员夜以继日地奋战，仅用半个月左右完成全部数据处理、审计取证和报告撰写的工作，之后开始征求财务部门意见并上报主管副书记、分管财务副校长和校长，至5月15日校长签批审计报告，创下完整审计周期54天的最短记录，教代会上审计报告第一次在财务状况报告后亮相，财务报告公信度得到提高，审计工作也受到各位校领导的高度肯定，从而使我校预算执行审计工作得到进一步推动和深化。